7月の梶山発言と一連の動きから見る、日本の「脱石炭」政策と第6次エネルギー基本計画 | EnergyShift編集部

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7月の梶山発言と一連の動きから見る、日本の「脱石炭」政策と第6次エネルギー基本計画

7月の梶山発言と一連の動きから見る、日本の「脱石炭」政策と第6次エネルギー基本計画

2020/08/11
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2020年7月3日、梶山経済産業大臣は、国内の非効率な石炭火力発電所をフェードアウトさせていく方針を示した。脱石炭の方針は政府の経協インフラ戦略会議に反映され、経産省でも議論が進められている。このことは、国際社会の脱炭素化とどのように整合するものなのか、あるいは2021年にも取り纏められる第6次エネルギー基本計画にどのような影響を与えるのか。afterFITの前田雄大氏が読み解いていく。

注目すべき論点は細部に宿る

脱石炭に関する今回の流れを時系列的に見ていく。

近年は日本の石炭政策に対し、海外から強い批判があった。これを受け、小泉進次郎環境相は、脱石炭への取り組みに言及、2020年2月25日には省庁間で協議することを明らかにしている。

実際に省庁間で協議が行われ、これを受けて7月3日の梶山経産相の石炭火力フェードアウト方針の説明があった。

続いて7月9日には官邸が直接所管する「経協インフラ戦略会議」が、今後の方向性として、石炭火力発電の輸出要件の厳格化を正式に発表した(インフラシステム輸出戦略)。そして7月13日には、経産省 総合資源エネルギー調査会の電力・ガス基本政策小委員会(第26回)で脱石炭火力の議論が開始されている。

前述の通り、気候変動問題をめぐって国際社会から日本の石炭火力発電に対しては厳しい目が向けられていたので、こうした脱石炭の流れは理解できるものだ。一方で、実はこのたび発表された方針は、「実質的には」何も変わっていないという見方もある。

では、実際はどうなのだろうか。

実をとった経産省、名をとった環境省

結論を先に言えば、実質的には何も変わっていないも同然だが、脱石炭というメッセージの波及効果は十分に発揮されるだろう、ということになる。
あるいは、経産省は見た目では工夫し、流れに乗っているかのように演出しつつも、その実、立場を変えていない。しかし、環境省としては世間に対して最大限方針転換をうながしている姿勢を打ち出したい。そうした調整の産物といえばいいだろうか。

実をとった経産省に対し、名をとった環境省だが、すでに世の中には脱炭素というメッセージが強く打ち出されたと受け止められ、その点で名も無意味ではないということだ。

暗黙の了解が明文化された

注目すべき論点は、経協インフラ戦略会議の「インフラ海外展開に関する新戦略の骨子」に見て取ることができる。

ここでは原則として石炭火力に対する「支援を行わない」という否定の表現を初めて入れる一方で、石炭火力を「選択せざるを得ない国に限り」高効率な石炭火力の導入を支援していく点は維持した。

これまでの石炭火力の輸出方針は、石炭をエネルギー源として選択せざるを得ないような国に「限り」、支援するとしていたのだから、そもそも石炭以外の選択を選べる国は対象外としていた。この方針は2018年初頭から国会での答弁を初め政府が使いだした内容である、今回の名目的な変化の根源は実は2018年初頭にすでにあったのである。

すなわち、これまでも暗黙のうちに了解されていたものが、今回の新戦略で文字として書き起こされたということだけであり、その意味では、今回大きな変化はない。それでもなお、名目の変化がゆえに、政府の姿勢が変化したことを印象付ける結果となった。

日本の石炭火力発電は変わるのか?

「CCUS」の一語に経産省の思惑を読み取る

では、脱石炭に向けて、省庁間でどのような調整があったのだろうか。

経産省資源エネルギー庁としては、石炭を選択肢として選ばざるを得ない途上国への石炭火力輸出の火は絶対に死守する、という命題をクリアした。それとともに、石炭火力を売り出すのと同時にCCUS(二酸化炭素回収利用)も輸出していく方針を明確に文書として打ち出した。これで彼らなりの実を取った格好だ。

2019年の世界経済フォーラムで安倍総理が世界に対してCCUSをアピールしたからには、方針としてCCUSを明示的に盛り込むことがそもそもあったわけだが、実際、CCUSが商業化できれば、石炭火力は温室効果ガスを排出しないものと位置付けることができる。

したがって、このCCUSという一語を入れることによって、将来にわたって石炭火力の火は絶やさないというメッセージも感じ取ってほしいのだろうし、また実際にCCUSが軌道に乗れば、それを奇貨として石炭火力を主力輸出品目とする、そんな希望的青写真がそこに透けて見える。

「地熱発電」を入れた意味、「超々臨界圧石炭火力(USC)」が残った意味

また、再生可能エネルギーのメニューが具体化される中で、地熱発電が明示的にメニューとして列挙されたことも注目される。地熱発電の開発は、日本では停滞気味だが、海外では日本の重電メーカーが一定のシェアを持っている領域であり、風力や太陽光で世界に撃って出れるほどのメニューがない中、地熱で世界のシェアを取って、そこでエネルギー転換に貢献している姿勢を出したいとの考えもまた見えてくる。

特例として示されている超々臨界圧石炭火力(USC)については、これまでの方針でも明示されていたこともあり、この技術を持つ日本企業に対する保護は継続するとのメッセージがそこにある。経産省としてはどうしてもこの分野を守りたいということだ。

このように、どうしても守りたい領域がある一方、世界の脱炭素の流れを見て、これまで設けてきた想定ではもう立ち行かないことを経産省としても感じたのであろう。脱炭素の方に向いているという姿勢は表向きでも表明せざるを得なかった。

民間に対しては、脱炭素を促し、例えば地熱発電の輸出ができればその分だけ世界の化石燃料依存を減らすことにもつながる。

CCUSが現実には商業化の目途が現状立っていない状況で、かつ、今後世界でさらに脱炭素の風が吹き荒れたときに、日本経済の旗振り役である経産省が何もしてこなかったとなるのは避けたい。したがって、今回のような脱炭素の方向性の言葉上の強い打ち出しは不可避だった。

石炭火力26%に対する強いこだわり

一方、7月13日に行われた電力・ガス基本政策小委員会(第26回)の資料からわかるのは、第5次エネルギー基本計画に示された、2030年の電源構成における石炭火力26%に対する強いこだわりだ。

経産省は国内の石炭火力の比率を計画よりも減らそうとは考えてはいない。高効率の石炭火力の新設は予定通り継続する一方で、老朽石炭火力を廃止すれば、温室効果ガスはその置換分、排出が減った格好になる。

石炭火力26%の堅持は脱炭素と整合しないのではないかとの問いには、比率は変わらないが、その中身は向上したとして政策の整合性は確保されていると説明するつもりであろう。同時に、彼らが守りたい石炭業界に対しては顔が立つ。

この2面性がいま、経産省が置かれている立場を如実に表している。最悪どっちに転んでも、彼らが応答する上での彼らなりの「整合性」の担保がされていればいい、ということである(これまで頑なに化石燃料を守ってきたように見える経産省が、そこまで来たというところで、これは進歩と見てもいいのかもしれないが)。

各省庁間の絶妙なバランスの文言

他方、環境省としては、とにかく脱炭素という方向性を打ち出したい。したがって、石炭火力の輸出方針については、経産省がどうしても守りたかったコア部分(石炭を選択せざるを得ない国へのUSC以上の輸出)に直接かかることは避けつつ、それ以外のところには脱炭素化、という表現がちりばめられる形となった。原則として「支援を行わない」という表現が入ったことについても、環境省としては万感の思いであろう。

経産省や環境省をはじめとする省庁間の調整によって、現時点のそれぞれの思惑、力関係も踏まえた彼らなりの絶妙なバランスの上に成り立つ形でこうした方針・文言に落ち着いたということになる。

環境省は脱炭素を実現したい

第6次エネルギー基本計画のゆくえ

現在は表面上だけだとしても、脱石炭政策に舵を切ったことが、来年にも取りまとめられる第6次エネルギー基本計画、あるいは環境省と経産省で見直しに着手する地球温暖化対策計画がどのように影響を与えるのか。これもまた注目すべき論点だ。

いま、明らかになっている方向性としては、石炭の比率を守るということ、一方で再エネを増やすこと、この2点であり、一方で全体の電力構成のパイが100%と決まっている中で、それぞれをどのように配分するのかが焦点だ。

内閣府でまとめた総合イノベーション戦略2020は、かなり先のビジョンを示すものとの位置づけと考えられるにしても、「関連技術の海外展開も視野に入れた世界で太刀打ちできる再生可能エネルギーの発電単価等の目標を設定」することや「水深の深い海域の多い我が国において、ポテンシャルの大きい浮体式洋上風力発電について、世界に先駆けて浮体式洋上風車の技術の確立・普及を目指す」といった、かなり現状に危機感を感じつつ、どうにか現状を打破したいという、(歓迎すべき)意向も見えてくるようになった。ここで再エネ増加の機運を削ぐような基本計画は示せないだろう。

となると、減少するのは原子力になってくるのではないか。
すでに「原子力の依存度を低減させていく」という方針は示されている。ただし、なくすということにはならないだろう。問題は、いつ減らすのか、というところだ。

これまで棚上げしてきた話であるが、現状を見ても、2030年に20基程度を稼働させることは極めて難しいし、そこは経産省も分かっているはずである。
世界の脱炭素の流れや、いよいよ国内でも再エネ増加の要請圧力が出つつある中で、再エネ増を織り込まなければいけないという事情が(不思議なことに)パズルのようにマッチしてくる。

電源構成のパズルをどう解く

第4次エネルギー基本計画(2016年)と第5次エネルギー基本計画(2018年)の比較において、唯一書きぶりとして変化した箇所に着目すると、興味深いことがわかる。

双方の計画ともにゼロエミッション電源の比率は44%となっているが、第4次では再エネと原子力の比率の内訳が記載されているのに対して、実は第5次ではこの内訳が記載されていないのだ。

つまり、前述のように現状を踏まえれば、原子力を減らし、再エネを増やし、この中で再エネと原子力の比率を調整するというのが、パズルとしては楽、かつ合理的であり、加えて第5次エネルギー基本計画で掲げたゼロエミッション電源比率との整合性も確保できるのだ。

それでもなお、本年7月1日の総合資源エネルギー調査会基本政策分科会における資料において、2030年については「エネルギーミックスにおける原子力比率20~22%の実現」というのが現在の方針であると、内訳を書いてしまっているため、これでは原子力の比率もいじれない。

石炭火力について26%を堅持というのは前述のとおり2030年については堅いと見られる。「それでは脱炭素ではないではないか」と問われれば、「中身が変わったのだ」という先ほどの説明をするのであろう。

また、エネルギーミックスにおけるベースロード電源の重要性を持ち出し、都合よく再エネ主電源化を引き合いに出して、「再エネ増加が電力供給のボラティリティを拡大するので、調整力として石炭火力の役割はむしろ増加する」というロジックを経産省が展開しても驚きはない。

そうなると、あとはLNGと石油の比率をいじるのが消去法的解となるが、LNGはそもそも経産省からすればエネルギー転換を実現する移行期の電源として考えており、ここを大きく削るつもりはないであろうし、2030年までにLNG比率を減らすという方向性について調整もできてないであろうから業界にも顔向けができない。また、石油の比率は元々の計画でも3%しか見込んでいないので、ここをいじったところでさしたるインパクトは残せない。

したがって、実態も含めて考えれば、再エネ増を打ち出した場合に調整されるのは、原子力の比率が主戦場になってくる、というところは逆説的に見えてくる。

日本の電源構成は変わるのか

NDC(温室効果ガス排出削減目標や政策措置)の引き上げも要因に

国際社会においては、パリ協定におけるNDC(温室効果ガス排出削減目標や政策措置)をより野心的にしていくことが求められている。2020年はNDC再提出の最初のタイミングであり、結局日本政府は見送ったが、あらためて次の再提出の時期までには目標の上積みがないと、国際社会から進捗がないとみなされる。

脱炭素の流れがある中、経産省も旗を振っていないと見なされるリスクはひしひし感じているであろうし、環境省としては、是が非でもこうした国際社会の要請に応えたい。NDCで目標引き上げが仮にあれば、エネルギー基本計画もそれに応じてゼロエミッション電源比率の上方修正が必要になってくるであろう。

どの省庁がエネルギーの手綱をとるのか

2010年に第3次エネルギー基本計画がまとめられたとき、設定した目標は2030年のエネルギーだった。当時、民主党政権にあった政府および環境省は、2020年の温室効果ガス排出削減目標を決めていた。経産省は2020年の目標ではなく、あえてその先の2030年の目標を具体的に設定することで、環境省の政策を無効化させるという意図があった。

エネルギー基本計画は主管官庁がエネ庁であり、そこで表明される中期的目標は経産省側にとって不可侵領域のように見える。他方で、パリ協定上の要請、脱炭素社会構築の道筋は示さなければならず、実際、2050年温室効果ガス削減80%という長期的目標とそこのロードマップを示した「パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略」でのトーンはかなり環境省の意向も含まれているように見える。

現時点での実態面への影響が少ない2050年目標にかかる部分の定性的なトーンを環境省含む他省庁に譲ることで、エネルギー基本計画の牙城は死守するといったところだろう。

当然、経産省は中期目標を示すエネルギー基本計画を、環境省は2050年までを示した長期戦略をよりどころとするわけだが、それぞれの目標にぶら下がる施策の具体性の提示度合いの違いが、結果として、当面の施策について経産省が政策をリードする構造をつくっている。

省庁間でこうしたすれちがいがあることは、政府における不幸だといえる。実は長期戦略の中で描かれている脱炭素に向かう書きぶりはかなり野心的であり、いずれはここに収束させるように整合性をとらないといけない時期が来る。ただ、性質上、民間企業が重視するのは、エネルギー基本計画の方だ。

日本企業はエネルギー基本計画にふりまわされる?

ここで気になるのは、10年前のエネルギー基本計画が2030年を目標としていたのに対し、次の第6次エネルギー基本計画の目標が同じ2030年でいいのか、という問題だ。

結論からいえば、2030年に関しては、これまで述べたように経産省は現在の原子力・石炭政策を変更することは、これまでの方針との整合性の確保を理由にしてメスを入れられない可能性が高い。

ありうるのは2030年についての説明責任は棚上げし、目標とする年限自体を例えば2035ないし2040年に変えることで批判の矛先をずらすか、2030年を目標とするが確固たる比率は示さず、定性的な表現のみで脱炭素社会への移行について述べるということになるだろう。

前者の場合は、いよいよ原子力にメスが入ることになると考えられるが、これについては、経産省も「原子力の段階的低減はこれまでも述べてきたことだ」と説明できるのではないか。かつ、年限をずらせば、火力発電についても多少の数字をいじれるので、石炭、LNG、石油それぞれの比率から多少を持ち寄って、それを再エネの増加分にあてがうことで、原子力の減少分を目立たなくするというような手法もリスクヘッジとして用いる可能性は高い。

もちろん、これらの調整は業界等とのすさまじく重厚なプロセスが待ち構えており、パンドラの箱を開けるようなものである。

仮に2021年時点でその蓋を閉められないということが調整過程で判明すれば、2030年までの計画として定性的な表現のみという、形骸化した基本計画が世に出てくることになる。その状況で年限をずらすとしても、あくまで現状に引っ張られる形での計画立案になる。そうなれば直近の動向を鑑みても、再エネについて思い切った数字が出てくることは、(よほどの外圧がかからない限り)難しいであろう。

であるからこそ、前述のように、日本の民間企業がこうしたエネルギー基本計画を重視することは、日本企業にとって大きなリスクとなることは指摘しておきたい。

日本の原子力発電はどうなるのか(写真は大飯発電所)

米国の大統領選と日米関係はどう関与するか

現在、米国では大統領選挙が近づきつつあるが、現職のトランプ大統領が落選する可能性が高まっている。民主党のバイデン大統領が実現すれば、それまでの化石燃料保護政策は大きく転換し、脱炭素政策に大きく舵を切ることになる。大規模なグリーンニューディール政策が実施されれば、世界のエネルギーシフトの潮流がさらに加速する。日米同盟を基軸とした日本がそれに逆行することは難しい。同時に、エネルギー政策の急激な方針転換も簡単ではない。

2000年代、日本政府と産業界は京都議定書について、「米国も中国も参加しない条約には効果がない」として、積極的な温室効果ガス削減には後ろ向きだった。しかし、2008年の米国オバマ大統領誕生と、これに対応した中国の積極的な気候変動対策の進展によって、日本だけが取り残される結果となった。バイデン大統領の誕生で、日本は同じ過ちを繰り返すことになりかねない。

日本企業が真に対応すべき将来像は

とはいえ、エネルギー基本計画は日本政府の方針を示したものであり、これに合わせて他のエネルギー政策が立案され、補助金や関係法案がまとめられる。そして、これに基づく形で投資市場が収益最大化に向かう。そうしたインパクトがあるだけに、エネルギー基本計画は重要な存在でもある。

おそらく、日本企業においては、次回の第6次エネルギー基本計画に対応した行動をとってしまうと、国際社会のスピードに乗り遅れるだろう。

むしろ、自社の行動を脱炭素社会に対応させ、次々回となる第7次エネルギー基本計画以降の内容を現時点で想定し、その世界観がいずれ来ると見越して対応していくことを目指すべきではないだろうか。

(エネルギーを司る)神は、細部に宿る

では、第6次エネルギー基本計画は意味がないかといえば、そうではない。全体のトーンは同じようであっても、細かい点で改訂されるはずだ。
例えば、原子力について、多少なりとも書きぶりが変わるのであれば、それは今後政府が進む方向を如実に示すものになる。一度メスが入れば、文言の変更は微小であっても、政策の裏側にはもっと大きな意図があるので、その次、さらにその次の計画で、メスはより深く入っていくことになる。

そのような形でエネルギー基本計画の方針は最終的には大きく書き換えられていく。したがって、仮に形骸化した内容、または期待値以下の内容の打ち出しとなってしまったとしても、そうした細かな点に注目し、将来を先取りしていくことが、日本企業においては重要なものとなっていく。

少なくとも現状において、「微細」だけどもそうした「重要」な変化が来年改定される基本計画に盛り込まれない、ということは状況が許していない。

今回の石炭火力の名目的な方針転換の実質的な根源が2018年初頭の石炭火力の方針転換にあったように、必ず、今後を示す「名は小さくとも実は大きい変化」が基本計画にも盛り込まれるので、そこを見逃さないことが大事である。

参照

前田 雄大
前田 雄大

2007年外務省入省。入省後、開発協力、原子力、官房業務等を経験した後、2017年から2019年までの間に気候変動を担当し、G20大阪サミットにおける気候変動部分の首脳宣言の起草、各国調整を担い、宣言の採択に大きく貢献。また、パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略をはじめとする各種国家戦略の調整も担当。 こうした外交の現場を通じ、国際的な気候変動・エネルギーに関するダイナミズムを実感するとともに、日本がその潮流に置いていかれるのではないかとの危機感から、自らの手で日本のエネルギーシフトを実現すべく、afterFIT社へ入社。また、日本経済研究センターと日本経済新聞社が共同で立ち上げた中堅・若手世代による政策提言機関である富士山会合ヤング・フォーラムのフェローとしても現在活動中。 プライベートでは、アメリカ留学時代にはアメリカを深く知るべく米国50州すべてを踏破する行動派。座右の銘は「おもしろくこともなき世をおもしろく」。週末は群馬県の自宅(ルーフトップはもちろん太陽光)で有機栽培に勤しんでいる自然派でもある。学生時代は東京大学warriorsのディフェンスラインマンとして甲子園ボール出場を目指して日々邁進。その時は夢叶わずも、いまは、afterFITから日本社会を下支えるべく邁進し、今度こそ渾身のタッチダウンを決めると意気込んでいる。

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